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贵阳市农村贫困现状调查及对策研究
信息来源: 作者: 发布日期:2012-08-27 [内容字号: ]

 

今年4月,贵州省第十一次党代会胜利召开,作出了“推进跨越发展,同步实现全面小康”的战略部署。大会报告中强调:扶贫开发是我省的“第一民生工程”,提出了“奋战五年,全力总攻绝对贫困”的奋斗目标。贵阳市委、市政府高度重视、积极响应,立即研究出台了《中共贵阳市委、贵阳市人民政府关于切实做好新一轮扶贫攻坚工作的实施意见》(以下简称《意见》),提出了“2012年率先在全省实现全市农村贫困人口全面脱贫”的脱贫攻坚目标。

为探索新阶段我市农村扶贫开发工作的新途径,确保顺利完成脱贫攻坚任务,民革贵阳市委积极安排部署,组织调研队伍,以贫困人数相对较多的修文、开阳、息烽、清镇、乌当、花溪等六个区(县)为重点,开展了一次农村贫困状况调研工作,了解和掌握了我市农村当前的贫困状况,收集和整理了大量农村基层的民情民意,并结合《意见》中的有关精神和具体措施,研究形成一系列对策和建议,以期为市委、市政府及有关部门的扶贫开发工作提供决策参考。

一、我市农村贫困形势仍然严峻,扶贫攻坚任重道远

近年来,我市抢抓西部大开发和国家“八七扶贫攻坚计划”的历史机遇,认真贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要(2001——2010年)》,把农民增收和扶贫开发作为“三农”工作的重中之重,在各级党委、政府的不懈努力下,扶贫开发工作取得显著成效:农村经济、社会各方面稳步发展,公共服务设施不断完善,农民生产生活条件明显改善,脱贫致富步伐不断加快,农村贫困落后的面貌发生了根本改变。

但是,在本次调研中我们也发现,尽管我市已经初步实现整体脱贫,但从贫困人数、贫困程度、贫困特点等方面来看,我市农村贫穷落后的现状仍旧不容乐观。主要表现在:第一、贫困人群依然庞大。按照国家2011年调整的人均年纯收入2300元的贫困线标准,我市农村贫困人口达到32.03万,占全市农村总人口数137823823.24%,近1/4的农村人口处在贫困线以下。贫困人口主要集中在修文、开阳、息烽、清镇、乌当、花溪六个区(市、县),其中修文、开阳、息烽、清镇四个区(市、县)的农村贫困人口均超过5万,贫困人口数量相当大。第二、贫困面大、“三县”贫困发生率高。据统计,我市农村现有乡(镇)77个,有18个属于贫困乡(镇),占总数的23.38%;全市共有行政村1166个,有449个属于贫困村,占总数的38.50%。其中,贫困发生率最高的区(市、县)依次为:息烽县(贫困人口5.06万,占全县总人口21.28万的23.78%)、修文县(贫困人口5.56万,占全县总人口24.89万的22.34%)、开阳县(贫困人口6.71万,占全县总人口35.81万的18.74%)。第三、约1/2贫困人口贫困程度较深。在全市32.03万贫困人口中,约有14万人年均纯收入低于1200元(按照原来1196元的贫困标准,我市2011年约有贫困人口13.9万),这部分贫困程度较深的贫困人口的人均年纯收入距离2300元的新贫困标准有很大差距,脱贫难度较大。第四、约1/5农村人口处于返贫“临界点”。由于贫困标准线的提高,使得一部分按照原标准计算其收入远高于标准线的农村人口处于“返贫边缘”。据不完全统计,目前全市130万农村人口中约有30万人的年均纯收入在2300——3000元之间,这部分人群抗风险能力较弱,极易因病、残、自然灾害等各方面原因返贫。

二、致贫原因分析

(一)自然资源条件差,生态环境恶化

贵阳是一个典型的不沿江、不沿边、不沿海的“三不沿”地区,没有平原作为支撑,绝大部分地区属典型的喀斯特地形地貌,呈现出地形破碎、土地贫瘠、水资源匮乏等特征,广大农村“行路难、种地难、饮水难”的现象普遍存在,生产生活条件十分恶劣。此外,由于受山区自然条件的限制,使得农业机械化应用率较低(据统计,全市农作物总播种面积为26万公顷,机耕面积约6万公顷),现代农业发展困难,农作物产量低、产值低,农民难以依靠耕种土地实现增收致富。

同时,由于长期以来不注重生态保护,盲目乱砍滥垦或不合理的非耕地资源开发,导致水土流失严重,石漠化面积加大(资料显示:贵阳市石漠化土地面积约占全市国土总面积的23%;全市石漠化程度最高的地区为清镇市和开阳县,两县的石漠化面积均超过全县土地面积的1/4, 耕地质量严重退化,旱涝及滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害频繁发生。生态环境的不断恶化,使土地产出率降低, 农民为了生存,不得不大量砍伐森林、开垦土地,“种粮种到山顶”的现象在贫困地区最为多见,导致森林面积不断减少,水土流失严重和石漠化程度加重,形成“贫穷——粗放式开发——生态破坏——更加贫穷”的恶性循环。

(二)基础设施薄弱,交通、水利基础建设滞后

一是道路建设滞后。据统计,目前我市约有45%的乡镇地域内有二级以上公路通过,基本实现所有行政村全部通公路,但是路网密度低、通达率不高、技术等级低,进村公路硬化率约为70%,村内主要道路硬化率约为50%加上道路养护工作缺位,很多贫困村的道路路况很差、晴通雨不通,农产品走出“大山”需耗费大量的财力、劳力。

二是水利设施欠缺。由于喀斯特地貌的原因,土壤持水能力差,同时地表径流难以汇集蓄贮,加上我市农田水利建设滞后,各类水利设施数量相对不足,相当一部分水利设施和设备年久失修,抗御自然灾害能力弱,有的村寨甚至连基本的人畜饮水也十分困难。水利是农业的命脉,由于水资源的极度匮乏,导致农民“种草不能生存,植树难以生长,栽培作物缺乏效益,饲养禽畜无法保障”,直接导致了贫困地区经济发展缓慢。据统计,我市目前人均有效灌溉面积只有0.57亩,约有6万户村民存在不同程度饮水困难的问题,约占农村总户数的10%。如:花溪区马铃乡平山村就是一个典型的资源性缺水严重的村寨,缺少农田灌溉设施,村民自治管理的人饮工程管理严重缺失,当地村民饮水目前还是靠肩挑马驮,农作物灌溉更是靠“天降甘露”;被列为贵州省100个一类贫困乡镇之一的开阳县高寨乡近年来由于气候和生态环境恶化,加上水库年久失修、蓄水量小,提灌站设施老化、渗透严重等,根本无法满足当地农民的饮水和生产用水需要。

(三)人口素质较低,思想观念落后

据统计,全市农村人口中文盲、半文盲约8万人,占农村人口总数的6%;小学文化程度约50万人,占农村人口总数的38%32万贫困人口中约有80%的人口属于文盲、半文盲或只具有小学文化水平。一方面,由于信息闭塞,贫困人口大多思想观念落后、保守,视农为本、自给自足思想严重,现代科技意识薄弱,商品意识不强;部分人群消极悲观,缺乏信心和勇气,依靠国家支持、救济的“等、靠、要”思想非常严重,视“吃救济、拿补贴”为理所当然;另一方面由于贫困人口知识贫乏,文化水平低,不掌握实用技术,导致外出务工受限,发展产业项目受限,增收致富的途径十分缺乏。

从外出从业情况来看,全市约有20万农村人口外出从业,其中以小学和初中文化程度为主,约占外出从业人口的90%。由于受文化水平和职业技术的限制,外出从业人员大多是从事体力型的工作,收入偏低、发展空间小,导致尽管劳务输出人数多,但并未产生较好的经济效益,也未能带动其所在家庭实现脱贫致富。

(四)社会保障和公共服务体系不够完善,农民抗风险能力较弱

一是医疗保障水平不高。本次调查中发现,因病、因残是致贫和返贫最主要的原因。以乌当区为例,2010年该区共有贫困人口5214人,因病、因残致贫和返贫的有2731人,占到全部贫困人口的一半以上。虽然农村新型合作医疗在我市已经基本全面覆盖(2011年全市共筹集新型农村合作医疗资金5115万元,参合人数超过170万人,参合率达97.57%),但由于医疗费昂贵,农村医保补助比例不高,并且需要提前自付,不少农民依然负担不起,以致小病拖成大病,轻伤拖成重伤,最后丧失劳动能力,成为贫困户。同时,由于照顾患病的家庭成员会致使家庭劳动力减少,间接导致家庭致贫、返贫。二是最低生活保障覆盖面不广、保障标准较低。据统计,2011年全市参加农村最低生活保障的人数为60730人,仅占贫困人口总数的19%。由于参保条件较为严格,一部分基本丧失劳动能力、无法自救的特困人口未能享受到低保;同时,由于农村最低生活保障标准较低(按照2012年我市的农村新低保标准,花溪、白云、乌当每人每月160元,修文、开阳、息烽、清镇每人每月140元),贫困人口即使参保,其基本生活条件依旧得不到明显改善。三是农村医疗卫生服务水平较低。尽管目前我市所有乡镇都建立了卫生院,村寨基本都设立了卫生室,但是医疗设施设备差,药品缺乏,医护人员严重不足(根据2010年统计数据:全市乡村医生和卫生员共1998个,平均每650个农村人口有一个医护人员),从业医生文化程度偏低、业务素质不高(1998个医护人员中,中专学历1239人,占总数的62%,部分医护人员非医学或护理专业而仅是参加过相关培训),“小病越治越大”、“大病被延误”的情况时有发生,是导致“越贫困的地区,越容易因病、因残致贫和返贫”的原因之一。

(五)扶贫工作队伍建设滞后,农业科技人才严重缺乏

一是各区(县)扶贫工作人员严重不足。农村基层组织是党在农村工作的战斗堡垒,是解决农村贫困问题的中坚力量。但本次调查发现,各区(市、县)没有设置专门的扶贫机构,扶贫开发工作主要由各区(市、县)农业局内设的扶贫办公室承担,并且人员数量相当少,乡镇和村则几乎没有专门负责扶贫工作的人员。以花溪区为例,该区从事扶贫工作的专职人员只有4人,与全区近5万贫困人口形成极大的反差。扶贫工作人员既要深入贫困户做工作,又要做调查、找资金、找项目,每个人都在超负荷工作,严重影响了扶贫开发工作的效果和进度。二是农业科技人才缺乏。据统计,目前全市共有农业技术人员13786人,但是真正深入基层一线,为农户提供农业实用技术培训和农业科技指导的不足2000人,部分农户反映“从未接受过农技培训”、“几年才见到一次农技人员”。一些农技人员知识老化,视野不开阔,业务素质不高,不能适应现代规模化、产业化高效农业发展的客观要求;同时,由于我市农业科技推广工作存在体制不顺、保障不足、缺乏激励机制等问题,导致农业技术推广人员管理缺位、待遇较差、人员积极性不高,严重影响农业技术推广工作的有效开展。

三、对策与建议

(一)加强农村生态环境保护,促进农业可持续发展

生态环境退化与贫困之间存在着密切联系,二者相互影响,互为因果,只有把环境保护与脱贫致富紧密联系起来,在生态环境保护中考虑到农民的生计问题,在扶贫开发中考虑到生态环境保护问题,才能既缓解生态压力,又帮助农民脱贫致富,走出一条崭新的农村发展之路。一是完善农业生态环境监测监督管理体系,建立农业生态环境监测网,实时对农业生态环境进行监测和评价,并定期报告农业生态环境状况和发展趋势;二是指导农民科学使用肥料和植物生产剂,鼓励使用高效、低毒、低残留农药、生物农药,推广农业病虫害、鼠害、草害等生物综合防治技术,减少农业污染源;三是调整优化农村经济结构,建立现代化的生态农业技术体系,大力发展生态农业,实现农副产品的多层次、多级利用,以达到增产增值、消除污染,保持生态与经济良性循环的目的;四是对那些自然资源极度匮乏、基本生产生活条件极差、交通不便的贫困人口实施移民扶贫, 把移民搬迁与小城镇建设结合起来,对贫困人口进行整村集中安置、分散插花安置

(二)加强农村基础设施建设,改善农民生产生活环境

水和路是支撑农业和农村经济发展的基础,扶贫开发必须以加强农村基础设施建设为重点,着力改善农村生产生活条件。一是继续加强农村公路建设,提高农村公路的通达率和覆盖面;公路的设计、建设要科学规划、量力而行、注重实效,注重环境保护和节约用地,最大限度地保护耕地资源;要充分利用旧路资源,尽快实施乡村道路硬化工程,完善防护排水设施,增强晴雨通行能力;要建立、完善以县为主、乡村配合的公路养护管理体制,改变过去农村公路“有人修、无人管”、“新路通三年”的状况。二是加快农村水利工程建设,尽快在用水困难的地区新建山塘、提灌站、水池等,对已经老化和损毁的水库、渠道、山塘、提灌站等进行全面检修,明确管理主体,制定科学的管理制度;继续抓好农业生产节水技术改造,降低水田灌溉用水定额,提高渠系水利用系数和灌溉保证率;继续推进农村饮水安全工程建设,进一步完善农村供水设施,加强饮用水源保护和水质监测,切实解决农民饮水难的问题。

(三)着力提高贫困人口素质,增强自主脱贫能力

所谓“扶贫先扶志”、“治穷先治愚”,要从根本上解决贫困问题必须着力于提高贫困人口素质,提高其自主脱贫、自我发展的能力。各级党委政府要高度重视贫困人口思想观念转变以及精神勉励对扶贫开发工作的促进作用,采取有效措施,实现智力扶贫、精神倡导与物质资本扶贫的有机结合。一是培养农民自主脱贫意识,教育农民树立自力更生、艰苦创业、自强不息的思想观念,克服“等、靠、要”的依赖思想;二是培养农民的自我发展意识,鼓励农民自觉学习科学文化、政策法律、实用技术,不断提高自身文化素质,使自己真正成为“有文化、懂技术、会经营、善管理”的新型农民;三是大力开展农业科技培训,实行农业科技人员包村蹲点示范教育,有针对性地向农民传授种植、栽培、养殖、病虫防治和化肥使用等方面的知识,提高其农业技术水平;四是对有外出从业愿望的人员开展职业技术培训,有计划、有组织的进行劳务输出,通过向城镇转移就业实现增收致富。五是大力创建、扶持、发展各类农业合作协会,改变农民单打独斗、缺少信息技术、难以形成长期竞争力的局面。在政府及相关部门合理引导、大力扶持下,让农民自发形成有广泛信息资源、有专业技术知识、有合理分配制度的产、销、运输等专业合作的组织,提高生产能力和经济效益。

(四)完善社会保障和公共服务体系,为农民生产生活提供有效保障

随着农村经济发展、劳动力转移以及扶贫工作的推进,农村有一定自我发展能力的贫困人口将会逐渐摆脱贫困,而老、弱、病、残等无劳动能力的贫困人口需要依赖于农村社会保障体系和公共服务体系,才能保证基本生活。一是针对农村合作医疗保险需要“提前自付”的问题,推行“由集体先行垫支、获补贴后归还集体”的方式,解决贫困人口无力承担高昂医疗费用的困难;二是逐步提高农村合作医疗资金筹集标准,提高医保补偿标准,降低住院补偿起付线,扩大特殊病种范围,切实减轻农民“治大病、重病”的经济负担;三是适当放宽最低生活保障的救助范围,让更多生活特别困难又无法自主脱贫的人群享受最低生活保障;四是实行阶梯式的最低生活保障标准,研究制定切实可行的政策制度,按贫困程度给予不同标准的低保补助。五是加强农村医疗机构和医疗队伍建设,着力改善乡镇医院和乡村卫生院的医疗环境,配置完善医疗设施、设备,鼓励医学专业人才深入农村服务。

(五)加强扶贫机构建设,充实扶贫开发工作队伍

扶贫工作涉及内容多、难度大、任务重,必须大力加强农村基层组织建设,充实和壮大扶贫开发工作队伍,确保各项工作“有人管、有人干、有实效”。一是在各区(市、县)政府设立“扶贫办公室”,根据各地区贫困人口具体情况配备相应数量的扶贫开发工作人员,培养一支熟悉农村情况、作风务实、综合能力强,能够带领农民脱贫致富的扶贫干部队伍;二是吸引优秀人才充实村级班子,提高贫困地区农村干部待遇,充分调动其积极性和创造性,使其成为脱贫致富的带头人。三是加强农业科技人才引进工作,选聘和鼓励农业专业大、中专毕业生充实到农业科技第一线;培养一批“既懂技术又懂经济”的农业复合型人才,逐步改善农业科技人才队伍的专业结构、年龄结构和知识结构;优化管理体制,制定有利于农业科技人才发挥积极性、发挥特长的优惠政策措施,确保能“引进人、留住人”,使农业科技人才全力投入到扶贫开发工作中。

总之,农村的贫困人口问题,仅仅是“三农”问题的一个缩影。要确保扶贫开发工作有成效,就必须站在“三农”问题的宏观战略高度,既要制定短期的扶贫开发政策措施,解决当前最紧迫和最基本的问题,更要立足长远,探索建立扶贫开发工作的长效机制,把“短期扶贫与长期扶贫”结合起来,把“关键问题与紧急问题”结合起来,实现扶贫开发与“加快工业化、城镇化和农业现代化”的有机结合,最终实现“发展农业生产,繁荣农村经济,促进农民增收”的目的。

 

 

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